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Com cinco meses de atraso em relação ao compromisso assumido pelo ministro António Costa, foi finalmente conhecida a proposta de Lei de Imigração do governo PS, sob a forma de anteprojecto a submeter à discussão pública. Entre as razões do atraso tem sido apontada a “guerra de capelinhas” e de protagonismos entre o ACIME e o MAI, ambos chamando a si a paternidade da proposta de lei. A ser verdadeira esta versão, dela só se pode tirar uma conclusão: continua a prevalecer um enfoque policial da problemática da imigração, em detrimento de uma visão integrada deste fenómeno que requer enorme sensibilidade social.
Eis o resultado da “primeira-mão”, disputada em casa do governo; falta ainda a “segunda-mão”, perante a opinião pública e no parlamento – onde, apesar da maioria absoluta, estão também em cima da mesa propostas de lei do BE e do PCP que obrigaram o governo a vir a terreiro. A direita, nesta como noutras matérias, aparece sem alternativa perante o governo Sócrates, até pela sintonia de posições de Cavaco Silva e do executivo.
As reacções a este anteprojecto foram de enorme decepção, face às expectativas alimentadas pelas sucessivas declarações de António Costa e aos objectivos enunciados no preâmbulo, que critica a burocracia existente e a lei em vigor por “não ser adequada à realidade migratória contemporânea” e se ter tornado “fonte constante de ilegalidade”. Já o Director Geral do SEF, Jarmela Palos, classificara a actual legislação e o sistema de quotas como “um falhanço rotundo”.
A partir da constatação quase unânime deste falhanço, comparemos sete dos principais pontos dos projectos presentes na Assembleia da República: o do governo PS, o do BE e o do PCP.
1) Simplificação e redução do número de vistos
Começando pelo lado positivo, todos os projectos estipulam a criação de um único tipo de Visto de Residência (VR), em substituição de sete categorias actualmente existentes: vistos de estudo; vistos de estada temporária; vistos de trabalho com cinco modalidades – autorizações de permanência; vistos concedidos em consulados de Portugal nos países de origem; vistos concedidos ao abrigo do “acordo Lula”; prorrogações de permanência ao abrigo do Artigo 71.º do Decreto-Regulamentar 6/2004; e autorizações para trabalhar, concedidas a portadores de visto de estada temporária. Com algumas variantes, esta matéria é tratada nos artigos 45.ºe 52.º ao 65.º do anteprojecto do governo; nos artigos 34.º, 39.ºe 40.º da proposta de lei do BE; e nos artigos 34.º, 38.º, e 39.º e 40.º da proposta de lei do PCP.
Logicamente, todo o tempo de permanência legal em território nacional, ao abrigo destes diferentes tipos de visto, contará para o acesso à Autorização de Residência (AR), como dispõem os projectos de lei do governo (disposições transitórias), do PCP (regime de transição) e do BE, de forma ainda mais explícita, no Artigo 81.º.
2) Obtenção de Visto de Residência no estrangeiro para exercício de actividade profissional subordinada – Artigo 59.º do anteprojecto do governo
Este é um ponto nodal, pois só a ultrapassagem da “fracassada política de quotas” poderá criar alternativas viáveis à imigração ilegal. E é também a maior incoerência da proposta do governo que mantém afinal as quotas para imigrantes, rebaptizando-as de contingente global de oportunidades de emprego, a fixar anualmente pelo Conselho de Ministros mediante parecer prévio da Comissão Permanente da Concertação Social.
Em vez dum visto de residência de 90 dias para procurar trabalho em Portugal, o imigrante fica dependente da consulta on-line a um sistema de informação do IEFP – tudo isto no país de origem, sujeito à pressão das máfias e à burocracia dos consulados, onde a celeridade de processos se paga cara. Além dos requisitos burocráticos do Artigo 52.º, é-lhe ainda exigido que possua contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho, habilitações, competências ou qualificações reconhecidas e que beneficie de uma manifestação individualizada de interesse da entidade empregadora – tudo como dantes, quartel-general em Abrantes…
No capítulo das exigências burocráticas o projecto do PCP não difere muito do governo, como se depreende da redacção do seu Artigo 41.º – Oferta de emprego:
O Instituto do Emprego e Formação Profissional, em articulação com a Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas, do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e com o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, desenvolverá, no âmbito de protocolos e acordos bilaterais, os mecanismos necessários ao preenchimento das ofertas de emprego não satisfeitas a nível nacional e comunitário, desde que o empregador manifeste interesse no recrutamento de trabalhadores oriundos de países terceiros.
Exigências reforçadas pelo Artigo 43.º – Parecer favorável:
O visto de residência para exercício de trabalho subordinado carece de parecer favorável da Inspecção-Geral do Trabalho (IGT) ou da respectiva Secretaria Regional, no caso de a actividade ser exercida nas Regiões Autónomas, mediante solicitação do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras nos termos do número 3 do artigo 40º, ou a requerimento da entidade empregadora.
Sobre esta matéria o projecto do BE dispõe, no Artigo 34.º:
2 – O visto de residência é válido para duas entradas em território português e habilita o seu titular a nele permanecer doze meses.
3 – O visto de residência destina-se também à entrada em território nacional de cidadãos estrangeiros a fim de exercerem actividade profissional, subordinada ou não.
3) Regularização de imigrantes em território nacional
O pior do anteprojecto do governo é que passa ao lado do essencial: a existência de mais de 100 mil imigrantes, até hoje mantidos em situação ilegal, por vezes em condições próximas da escravatura, à mercê das máfias que alimentam parte dos reconhecidos 23% da economia informal.
Um recente relatório da OCDE aponta, preto no branco: “Ao mesmo tempo que as quotas estabelecidas pelo Governo para a entrada de imigrantes ficam por preencher, os trabalhadores ilegais continuam a entrar no mercado de trabalho português”.
Não se pode falar seriamente de uma nova geração de políticas migratórias e enterrar a cabeça na areia, fingindo não ver esta realidade incontornável. Nem se agite o fantasma de “mais um processo extraordinário de legalização”, utilizado pela direita e pelo governo para manter esta reserva de mão-de-obra superexplorada.
Portugal precisa é de um processo de regularização permanente, sempre em aberto, de concessão de vistos de residência para o exercício de actividade profissional, subordinada ou não, aos imigrantes que possuam relação de trabalho e dela façam prova através de contrato de trabalho ou declaração emitida por sindicato do sector de actividade ou associação de imigrantes com assento no Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração ou inscrição de início de actividade profissional independente – como propõe o Artigo 51.º-A do projecto de lei do BE.
Além de outros efeitos sociais positivos, esta medida poderá reduzir drasticamente a procura de trabalho ilegal por parte de quem faz da fuga ao fisco e à segurança social um modo de vida. Assim haja coragem de afrontar os interesses mafiosos e de emancipar as suas vítimas!
Sobre esta questão, absolutamente decisiva, o anteprojecto do governo nada diz. E não servem de consolo certas “conversas de corredor” segundo as quais, depois de aprovada a lei, poderá haver medidas de transição que contemplem alguns imigrantes, consoante o tempo de estadia ou mesmo segundo a nacionalidade – recorrendo à velha táctica de dividir para reinar. Os imigrantes não carecem de promessas ocas nem de favores, mas sim de regras claras e justas.
O preâmbulo da proposta de lei do PCP afirma que é indispensável permitir que os trabalhadores estrangeiros em Portugal tenham a possibilidade de legalizar a sua situação e de poder viver entre nós com os seus familiares sem terem os seus direitos diminuídos e sem estarem reféns daqueles que beneficiam com a imigração ilegal e defende a necessidade de corajosamente estabelecer um enquadramento legal permanente que possibilite a regularização dos que, vivendo e trabalhando cá, sofrem todos os dramas da ilegalidade, deixando de facto de alimentar as redes internacionais de abastecimento da imigração ilegal e do trabalho clandestino que a todos, trabalhadores portugueses ou imigrantes, prejudicam.
No entanto, o articulado não inclui nenhum artigo que concretize esta declaração de princípios: apenas é aditado um Capítulo XII-A, intitulado “Regime de Regularização”, mas sem quaisquer disposições práticas.
4) Reagrupamento familiar
Genericamente reconhecido por todos, este direito é regulamentado de forma diferenciada.
O anteprojecto do governo dispõe, no artigo 64.º:
Sempre que um pedido de reagrupamento familiar com os membros da família que se encontrem fora do território nacional seja deferido, nos termos dos artigos 98.º a 105.º, é emitido ao familiar ou familiares em questão um visto de residência, que permite a entrada em território nacional.
O problema é que o Artigo 105.º dá ao SEF um prazo de seis meses para deferimento deste pedido que, em circunstâncias excepcionais associadas à complexidade da análise do pedido (...) pode ser prorrogado por três meses.
A proposta do PCP, sem grandes alterações à lei actual, tem como principal inovação contemplar as uniões de facto – Artigo 57.º – Destinatários – 1-a):
O cônjuge ou quem com ele viva em condições análogas às dos cônjuges há mais de dois anos.
Igual formulação tem o mesmo artigo da proposta de lei do BE, que acrescenta no seu n.º 3:
No caso dos destinatários das alíneas b), c) e e) [filhos] terem atingido a maioridade, são considerados membros da família do residente, para efeitos de reagrupamento familiar, enquanto estiverem a cargo ou dependam economicamente deste – situação que se poderá aplicar não apenas aos filhos maiores de 18 anos que continuem dependentes dos pais, mas também a pais ou avós reformados e sem outros meios de subsistências no país de origem.
Quanto às Autorizações de Residência, a proposta do BE garante, no Artigo 58.º, n.º 2:
Ao membro da família de um cidadão titular de uma autorização de residência é emitida uma autorização de residência renovável e de duração idêntica à do residente.
5) Garantias de defesa e recurso em caso de não admissão ou expulsão do território nacional
Este ponto é vital para quebrar a impunidade da decisão administrativa por parte do SEF, com larga tradição de preconceitos, abusos e desrespeito dos direitos dos imigrantes nos aeroportos, portos e fronteiras terrestres. Todas as propostas de lei contemplam o direito de recurso face à ordem de expulsão do território nacional, mas em graus variáveis.
O anteprojecto do governo reza, no Artigo 39.º – Impugnação Judicial:
A decisão de recusa de entrada pode ser judicialmente impugnada, com efeito meramente devolutivo, perante os tribunais administrativos, nos termos da lei.
E, no n.º 2 do Artigo 40.º:
Ao estrangeiro a quem tenha sido recusada a entrada em território nacional é garantido, em tempo útil, o acesso à assistência jurídica por advogado, a expensas do próprio – o que inviabiliza a defesa, em grande número de casos. Consciente deste problema, o n.º 3 prevê que a garantia da assistência jurídica ao estrangeiro não admitido pode ser objecto de um protocolo a celebrar entre o Ministério da Administração Interna, o Ministério da Justiça e a Ordem dos Advogados.
O projecto do PCP é lacónico, no Artigo 22.º, n.º 4:
O estrangeiro que manifeste a intenção de recorrer da decisão de recusa de entrada pode requerer a suspensão do reembarque ao juiz do tribunal competente, que decidirá no prazo de 48 horas; e no Artigo 23.º: A decisão de recusa de entrada pode ser judicialmente impugnada perante os tribunais administrativos, nos termos da lei.
O PCP mantém a pena acessória de expulsão, embora com limitações.
Discutível, no mínimo, é a formulação empregue no Artigo 154.º – Decisão de expulsão:
a) Que atentem contra a segurança e a ordem pública...
A proposta do BE abole a pena acessória de expulsão (após o cumprimento da pena de prisão) e regulamenta as condições de não admissão de estrangeiros, nomeadamente no seu Artigo 22.º:
1 – A decisão de recusa de entrada só pode ser proferida após audição do cidadão estrangeiro na presença de um defensor oficioso do gabinete jurídico da Ordem dos Advogados ou de advogado convocado pelo cidadão estrangeiro, e vale para todos os efeitos legais, como audiência prévia do interessado, desde que tenha sido garantido o direito à defesa.
2 - A decisão de recusa de entrada deve ser notificada ao interessado e ao seu defensor oficioso, com indicação dos seus fundamentos redigidos na língua portuguesa e na língua oficial do país de origem do cidadão estrangeiro, dela devendo constar expressamente que o interessado tem direito ao recurso e o prazo para a interposição do mesmo.
Por sua vez, o Artigo 102.º – Expulsão do território nacional – dispõe:
1 - O não cumprimento pelo cidadão estrangeiro da notificação emitida pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 100.º, pode determinar a instrução de processo de expulsão, cuja decisão cabe à autoridade judicial;
2 - A decisão de expulsão pode ser judicialmente impugnada com efeito suspensivo imediato.
6) Desburocratização
Esta é outra área de aparente consenso. E há medidas emblemáticas, como a eliminação do Boletim de Alojamento, proposta pelo BE mas mantido no artigo 15.º do anteprojecto governo e no artigo 97.º da proposta do PCP. Nada (a não ser uma antiga obsessão policial de controlar a liberdade de circulação das pessoas) explica a manutenção desta excrescência burocrática de nula utilidade – é óbvio que os potenciais criminosos não vão preencher com veracidade nenhum tipo de boletim...
7) Taxas e coimas
Nesta área, a maior inovação é introduzida pela proposta do BE, ao equiparar as taxas devidas pela emissão e renovação de vistos e autorizações de residência às do Bilhete de Identidade, passando aqueles vistos a ser emitidos nas Conservatórias do Registo Civil; reduz também o valor das contra-ordenações e coimas para metade.
Portugal não se dignifica nem reduz o défice com as taxas exorbitantes hoje cobradas, com os mais variados pretextos, pelo SEF: mais de 75 € por pessoa (multiplicado por 2, 3 ou mais no caso das famílias) para a renovação anual de um visto e coimas que, com facilidade, chegam aos 250 ou 500 euros, a somar à sobreexploração a que são submetidos grande parte dos imigrantes.
A proposta de lei do PCP introduz uma medida de inteira justiça, no Artigo 154.º-C:
Os cidadãos estrangeiros que desencadeiam voluntariamente o seu processo de regularização não estão sujeitos ao pagamento de coima pela permanência ilegal no País.
Mantendo a “obsessão do défice” e a decisão de o fazer pagar “pelos do costume”, o anteprojecto do governo não introduz grandes novidades. Apenas uma precisão, quanto ao destino das receitas, no Artigo 206.º:
O produto das coimas aplicadas nos termos do presente diploma reverte:
a) Em 60% para o Estado;
b) Em 40% para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.
A proposta do BE aponta uma solução diferente, quanto ao destino e à finalidade, no Artigo 152.º.
1 - O produto das coimas aplicadas nos termos do presente diploma reverte:
a) Em 50% para o Estado;
b) Em 50% para o ACIME [Alto-Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas]
2 – O produto das coimas que constitui receita do ACIME destina-se ao desenvolvimento de projectos para a integração dos imigrantes e minorias étnicas.
A diferença de prioridades atribuídas ao SEF ou ao ACIME por estas propostas corresponde a duas visões diferentes da problemática da imigração: predominantemente policial ou social.
No que respeita a coimas, já não sobre os trabalhadores imigrantes, mas sobre entidades patronais que exploram o trabalho ilegal, os três projectos contêm as seguintes disposições:
Anteprojecto do governo – Artigo 198.º – Exercício de actividade profissional não autorizado
2- Quem empregar cidadão ou cidadãos estrangeiros não autorizados a exercer uma actividade profissional nos termos da presente lei, fica sujeito, por cada um deles, à aplicação de uma das seguintes coimas:
a) De 2.000 € a 10.000 € se empregar de um a quatro trabalhadores;
b) De 4.000 € a 15.000 € se empregar de cinco a dez trabalhadores;
c) De 6.000 € a 30.000 € se empregar de onze a cinquenta trabalhadores;
d) De 10.000 € a 90.000 € se empregar mais de cinquenta trabalhadores.
A proposta do PCP introduz uma nova redacção do n.º 7 do Artigo 144.º:
Constitui infracção muito grave o incumprimento das obrigações previstas nos números 4 e 5, a qual é sancionada com a aplicação das sanções previstas na legislação laboral, nos termos do disposto na Lei nº 99/2003, de 27 de Agosto, regulamentada pela Lei nº 35/2004, de 29 de Julho.
Em referência ao mesmo Artigo, a proposta do BE dá uma nova redacção aos seguintes pontos:
4 - O empregador, o utilizador, por força de contrato de prestação de serviços ou de utilização de trabalho temporário, e o empreiteiro geral são responsáveis solidariamente pelo pagamento das coimas previstas nos números anteriores, dos créditos salariais decorrentes do trabalho efectivamente recebido, pelo incumprimento da legislação laboral, pela não declaração de rendimentos sujeitos a descontos para o Fisco e a segurança social, relativamente ao trabalho prestado pelo trabalhador estrangeiro ilegal, e pelo pagamento das despesas necessárias à regularização dos cidadãos estrangeiros envolvidos.
8 - Em caso de não pagamento das quantias em dívida respeitantes a créditos salariais decorrentes de trabalho efectivamente prestado, bem como pelo pagamento das despesas necessárias à regularização dos cidadãos estrangeiros envolvidos, a liquidação efectuada no respectivo processo constitui título executivo, aplicando-se as normas do processo comum de execução para pagamento de quantia certa.
Não será, pois, pela falta de regulamentação que os barões do trabalho ilegal têm razões para sorrir. O problema, como se sabe, é outro... e não apenas a falta de fiscalização. Urge criar mecanismos de efectiva protecção às vítimas, garantindo a sua legalização e incentivando-as a denunciar os abusos a que milhares de trabalhadores imigrantes continuam a ser sujeitos neste país.
Neste sentido, o anteprojecto do governo representa um péssimo início de conversa. No final, veremos se a montanha pariu um rato… ou uma fraude?
Para finalizar, convido o leitor(a) a classificar os três projectos de lei segundo as categorias vinícolas sugeridas no título deste artigo. Obviamente, respeitando os gostos de cada um(a)…
Alberto Matos
